唯一可以確定的就是“不確定”,而最大的風險也是不確定。
這句聽起來有些繞口的話,用來形容目前地方政府所面臨的債務危機似乎頗為合適。
2010年1月19日,在國務院第四次全體會議上,國務院總理溫家寶把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施,防范潛在財政風險”列入今年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。
這引發(fā)了各界對于我國地方債務情況的關(guān)注。過去半年來,中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、審計署等紛紛對各地方政府“負債”問題發(fā)出過警告。決策層開始擔心,地方債務問題可能會成為4萬億元投資和9.6萬億元銀行天量信貸的后遺癥,并危及中國經(jīng)濟的安全。
遺憾的是,直到目前,尚沒有任何一項權(quán)威的統(tǒng)計對地方政府的負債數(shù)字進行發(fā)布。
本刊記者目前獲得的統(tǒng)計數(shù)據(jù)包括:央行的統(tǒng)計顯示,截至2009年5月末,全國地方政府的負債超過5萬億元;財政部財政科學研究所所長賈康的估算是,目前我國地方投融資平臺負債超過6萬億元,其中地方債務總余額在4萬億元以上,約相當于GDP的16.5%,財政收入的80.2%,地方財政收入的174.6%;國務院發(fā)展研究中心金融所副所長巴曙松亦認為,2009年地方政府的投融資平臺的負債總規(guī)模已經(jīng)超過了地方政府全年的總財政收入。
更現(xiàn)實的情況是,在國務院有關(guān)部門發(fā)出警示和市場投資主體做出謹慎判斷的雙重背景下,本已經(jīng)負重前行的地方投融資體系正遭遇更大困境。
如此巨額的地方債務將如何通過技術(shù)化的政策手段進行化解？對于被很多地方政府奉為圭臬的地方投融資平臺的功過和成敗又將如何評價？
這些討論,直接關(guān)乎新一輪的國家財稅體制改革。在分稅制推行了16年以后,新一輪圍繞我國財稅體制改革的爭論或?qū)⒃诘胤截斦庥鰢乐匚C的背景下激烈展開,圍繞新一輪財稅體制改革的中央與地方博弈也已經(jīng)開始。
投融資平臺的身世
——地方財政困境下的市場化出路
巨額債務引發(fā)的喧囂,其前身是始終存在的對地方投融資平臺的爭論。
這牽涉到對政府投融資體系的理解。所謂政府投融資是指政府為實現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和財政政策目標, 在不以盈利為直接目的的前提下, 通過信用方式籌集和使用資金, 采取直接或間接方式投入經(jīng)濟建設的一種活動。
一般來說,政府投融資具有三個特征:一是有償性和公共性;二是兼有金融性和財政性;三是靈活性。政府投融資不同于財政預算,它是根據(jù)財政政策的需要和經(jīng)濟建設的需要進行的信用活動,可以按照建設任務具體情況實行不同的投融資方式。
十一屆三中全會以來,特別是十五大以來,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善、國企改革的不斷深入、多種經(jīng)濟形式的發(fā)展和資本市場的發(fā)育,我國投融資體制的改革始終圍繞著兩條主線:一是逐步認可并推進市場對資源配置的作用;二是逐步推進投資決策權(quán)的分散,由中央到地方、由單一主體到多元化主體。
與此同時,我國城市化進程開始進入穩(wěn)定快速發(fā)展階段,加速城市基礎設施建設對于改善居民生活水平和吸引產(chǎn)業(yè)集群、促進城市經(jīng)濟發(fā)展水平有著重要作用。但限于改革開放初期的中國政府投融資體系的非市場化背景,早期的城市基礎設施建設均依靠于財政的直接投入,資金來源除國家劃撥資金外,主要來源于地方財政收入,這就導致資金來源與快速增長的投資需求難以適應。
1988 年,國務院發(fā)布了《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》,政府的投融資體系由單一的中央投資模式向中央與地方共同投資的模式轉(zhuǎn)變,中央和地方相繼成立了專業(yè)投資公司,各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市相繼成立了地方投資公司。
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