1994年分稅制改革成為又一個(gè)重要轉(zhuǎn)折,地方財(cái)政的不足,導(dǎo)致支持地方建設(shè)的乏力。
以湖北省荊州市為例,2003年-2008年,荊州市本級財(cái)政預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外投資合計(jì)只有8.2億元,只占同期政府項(xiàng)目投資的2.8%,占社會投資的0.8%。
于是,為了突破資金瓶頸和法律障礙,?各地政府開始建立了一系列的專業(yè)投融資公司或事業(yè)單位承擔(dān)建設(shè)任務(wù),并利用這些單位法人承接銀行或信托資金,成為了地方政府獲取資金的主要平臺。
這些以地方投融資平臺出現(xiàn)的公司,往往能夠獲得政府劃撥的土地或財(cái)政補(bǔ)貼,進(jìn)而以此為條件向銀行等金融機(jī)構(gòu)要求貸款,以用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目。
而2004年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》更是在合理界定政府投資職能、拓寬項(xiàng)目融資渠道、健全投資宏觀調(diào)控體系方面做出了開放性規(guī)定。這等于是為地方投融資公司在更大范圍內(nèi)和建立更廣泛的融資渠道打開了便利之門。
截至目前,擁有獨(dú)立財(cái)政權(quán)的各級政府大多建立了這一類的建設(shè)單位,作為項(xiàng)目業(yè)主,在政府的支持下完成項(xiàng)目融資、建設(shè)乃至經(jīng)營的全部工作。地方政府投融資體系建設(shè)正成為我國投融資體制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。
狂奔的地方投融資平臺
——全國共有政府投融資平臺3800多家,連鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在搭臺
對于地方投融資平臺的討論并不是今天才有,而是伴隨著整個(gè)政府投融資體制的改革進(jìn)程。新近的背景是,地方投融資平臺在本輪地方政府所面臨的債務(wù)危機(jī)中,突然成為了地方政府所難以承受之累。
由于作為投融資平臺的這些地方公司具有的特殊政府背景,一方面使其比較容易獲得銀行貸款和發(fā)行城投債,但另一方面,相當(dāng)一部分城投公司具有政府擔(dān)保性質(zhì),實(shí)質(zhì)上成為了地方政府的隱形財(cái)政債務(wù)。
而這一投融資模式,在2008年以后更是被深為資金困乏的地方政府所超常規(guī)開發(fā)。
全球金融危機(jī)爆發(fā)后,中央政府出臺了4萬億投資刺激規(guī)劃。這一規(guī)劃中,中央政府給地方政府規(guī)定了明確的資金配套比例。最終的執(zhí)行情況顯示,地方政府受制于資金來源單一的局限,配套能力遭遇巨大挑戰(zhàn),原有政府投資公司難以滿足新的投資拉動和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。
國家審計(jì)署的報(bào)告稱,在2009年的擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目中,45%的地方配套資金沒有到位。
為化解地方配套資金不足的問題,中央政府分別在《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》、《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》及2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會議中多次提到要加快投融資體制的改革以解決當(dāng)前困難并為長遠(yuǎn)發(fā)展提供良好的環(huán)境。
2009年3月23日,中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》,更是明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺,發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具,拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。
在此背景下,各級地方政府依托原有城投公司和新建的投融資公司,試圖打造出新形勢下更大規(guī)模的新型投融資平臺。有的省份甚至明確提出建立省市縣三級政府投融資體系,以解決融資困境。
央行的調(diào)研結(jié)果顯示,2009年5月末,全國共有政府投融資平臺3800多家,總資產(chǎn)近9萬億元,負(fù)債已上升至5.26萬億元,平均資產(chǎn)負(fù)債率約60%,平均資產(chǎn)利潤率不到1.3%,特別是縣級平臺幾乎沒有盈利。
盡管如此,對這一統(tǒng)計(jì)中得出的全國共有政府投融資平臺3800多家的數(shù)字,更多的人認(rèn)為是比較保守的估計(jì)。有相關(guān)市場人士告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》,現(xiàn)在甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在建立投融資平臺,具體數(shù)量或許根本無法統(tǒng)計(jì)。
6萬億之憂
——地方融資平臺80%負(fù)債來自銀行
除了在金融危機(jī)背景下激增的數(shù)量外,這些投融資平臺的負(fù)債規(guī)模以及這種投融資模式是否可持續(xù),亦是爭論的核心。
在中國社會科學(xué)院價(jià)格與稅收研究室副主任張斌看來,地方負(fù)債問題一直存在,只是由于地方政府過去雖然欠很多錢,但是收入增長得快,有還款能力,“但金融危機(jī)后經(jīng)濟(jì)增速放緩,導(dǎo)致地方的財(cái)政收入相對來說增速放緩,問題才被重視。”
之所以出現(xiàn)這樣的問題,很重要的原因是,長期以來,迫于地方投資缺口所設(shè)立的投融資平臺大多面臨單個(gè)實(shí)力有限、政府資源分散、融資渠道單一、后續(xù)資金有限、公司職能單一、缺乏持續(xù)經(jīng)營模式等不足,其中很重要的一個(gè)反映就是,銀行貸款一直是這些投融資平臺的最重要的資金來源。
據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康測算,目前我國地方融資平臺負(fù)債已經(jīng)高達(dá)6萬億,其中有80%都是通過銀行信貸獲得的資金。
國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》,“一些地方投融資平臺的負(fù)債率已經(jīng)達(dá)到了一定的警戒水平”,據(jù)他粗略統(tǒng)計(jì),2009年地方政府的投融資平臺的負(fù)債總規(guī)模已經(jīng)超過了地方政府全年的總財(cái)政收入,“這至少應(yīng)該作為一個(gè)很重要的指標(biāo)和邊界”。
“國務(wù)院要特別提出規(guī)范地方投融資平臺,是因?yàn)槿绻峭豆緜鶆?wù)出了問題,不但可能讓地方財(cái)政兜底,而且直接風(fēng)險(xiǎn)很可能被轉(zhuǎn)嫁給銀行。”長三角某市的城投公司高管這樣告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》。 本新聞共 7頁,當(dāng)前在第 2頁 1 2 3 4 5 6 7
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